李念祖專欄:一次的違法 國家只該追究處罰一次

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李念祖 2017年08月11日 07:00:00

檢察官緩起訴處分應是用來替代國家針對一個違法行為的所有處罰,而不應只是替代刑事處罰而已,同時不能規避的一個問題,是針對一個違法行為,國家究竟可以處罰幾次呢?(攝影:盧禮賓)

釋字第751號解釋的商榷


對於同一個違法行為,憲法容許國家權力機關追究處罰幾次呢?

大法官不久前做了一個新的解釋,也就是釋字第751號解釋,解釋的主題是,同一個人的同一個違法行為,在檢察官做成緩起訴處分之後,憲法允許國家再施以行政罰嗎?行政罰法說可以,大法官則說行政罰法的規定不違憲。​

 

現行法上常見的重要問題


本案共有26起聲請,因為不同的違法行為,產生了性質相同的問題;可見此一問題經常發生,並非法制上的孤例。眾多聲請案中,除了十九件是由人民聲請而提出者外,有七件聲請是由法官所提出者。所涉及者包括交通裁決事件、就業服務法事件、私立學校法事件、稅法案件等。其內雖有部分旨在聲請統一解釋,但若謂此一規定的合憲性遭到普遍的質疑,應不為過。


應先說明的是,行政罰法第26條第1項規定,原就是在揭示一行為不二罰原則;其具體內容是:

一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者,原則上依刑事法律處罰之。同條第2項,則將檢察官的緩起訴處分劃為例外,經緩起訴處分的行為得另依違反行政法上義務規定裁處之。

大法官認為行政罰法並不違憲,主要的理由是,檢察官的緩起訴處分是經過犯罪嫌疑人同意的處分,而且未經法院裁判,不算是審判機關科處的刑罰;所以再就同一個違法行為科以行政罰,並不構成一行為不二罰。大法官們就什麼樣的規定構成處罰,聚訟盈庭,除了解釋理由書之外,一共發表了九篇意見書,其中有羅昌發、黃瑞明及詹森林三位大法官認為系爭法律規定違憲。

 

坦率地說,多數的大法官們失察了!所以如此,或許是因為兩個重要的法治觀念普遍不受重視的緣故。

 

防止重覆追究的程序濫用


第一個觀念是一行為不二罰原則,不止是為了避免處罰過重,也不止是為了節省程序資源;主要的目的,還是為了防止追究程序的一再重複,對當事人形成嚴重的不利益。

 

譬如說一個應處以1000元罰款的違法行為,不但不能罰了一次1000元後,再開啟另一次處罰的程序罰1000元;國家也不該在第一次追究決定不予處罰之後,又開啟另一次追究違法責任的程序;更不能將1000元拆散,每次罰1元,但追究1000次。每次1元,追究1000次,總數並未超過1000元,處罰的內容並未超過尺度,但是程序的重覆,本身就是惡害。

 

因為國家每一次的追究程序,對當事人都在加施另一次道德譴責與處罰的威脅,會帶給當事人身心上雙重的壓迫與負擔、名譽的損失、還有時間的耗費,以及一再支出防衞成本的多重不利益。即使追究的結果是每次都不加施處罰,程序的重複本身就不能符合正當程序的觀念。


簡單地說,一次的違法,國家只該追究處罰一次才對。

仔細地說,國家為了加施處罰而追究同一個人的一個違法行為,不論是基於單一的或是多重的處罰目的,不論是要剝奪生命、限制自由或是取走財產,都應該一次想清楚,也一次調查清楚,用一次程序完成。

 

針對一個人的一個違法行為,國家不能夠一次追究不成,或是覺得一次罰的不夠,就換個機關(這次是檢察官、下次是警察、再下次是另一個行政單位)、換個理由(這次是教化、換個程序是嚇阻、再換個程序是應報、再換個程序是隔離、再換個程序說是維持秩序、再換個程序說是懲戒),換個處罰標的(這次限制人身自由、換個程序是剝取財產、再換個程序是不許開車、再換個程序是限制住居),就捲土重來,好像不肯翻過舊賬前仇一樣,無止無休地舊事重提。

 

程序的重覆就是程序的濫用;國家將一個人的一個違法行為,當做揮之不去的社會記憶烙印,一再重覆譴責而不肯放過,必須受到憲法上正當程序的禁止,就是一行為不二罰原則的程序法理。這點不予辨明,就會失之毫釐,差之千里!

 

替代處罰的程序就是處罰


因此,什麼叫做處罰,就很重要。刑罰是處罰,行政罰當然也是處罰。對於一個人同一個違法行為,法律授權國家動用處罰權力,應該限於一次,嚴重的處以刑罰,輕微的用行政罰。不能說目的不同,就可以開啟不同的追究程序,行政罰法上規定一行為不得分別用刑罰與行政罰重覆處罰,不只是立法者的決定,而該是憲法的要求。所幸,這些基本觀念都沒有遭到大法官正面質疑。大法官解釋緩起訴後再施以行政罰並不違憲,癥結在於大法官認為檢察官的緩起訴處分不是處罰。​

緩起訴處分,是檢察官對犯罪嫌疑人做出某種履行負擔的要求(例如服義務勞務、做社區服務),犯罪嫌疑人同意而且做到了,如果又沒有另外的犯罪行為,在一定的期間(一年至三年)後,檢察官就不再追究刑事處罰的意思。

 

緩起訴處分不是處罰嗎?湯德宗大法官說的好,凡具有非難意味之不利益措施都是處罰。但是湯大法官也認為本案立法並不違反一行為不二罰,理由是緩起訴處分的應履行負擔可以扣抵罰鍰,故不發生處罰過度的問題。這正是只注意到一行為不二罰的目的是在避免處罰過度,而未顧及一行為不二罰也是要避免程序的濫用所致。就算可以扣抵,行政罰也開啟了另一個法律程序,如有違法不當,人民還必須提起行政爭訟加以挑戰,行政機關得到所有的便利,程序上的不利益則歸之於人民。


其實,即使不必細談處罰的定義,本案也應該得出行政罰法規定違憲的解釋。緩起訴處分是什麼?本案解釋認為緩起訴處分不是確認刑罰權存在,而是終結刑罰權實現之程序性措施,所以不是處罰。

 

然而,釋憲者忽略了一行為不二罰應該是憲法正當程序的重要內涵。檢察官為什麼決定緩起訴?是因為檢察官認為犯罪嫌疑人完成其負擔的義務之後,即與受到處罰的效果相當,可以替代刑罰,所以不必再另行起訴追究處罰。犯罪嫌疑人又為什麼同意檢察官的要求呢?是因為做到檢察官的要求就已經替代了刑事處罰的緣故。做為替代追究刑事處罰程序的緩起訴處分,怎麼能說不是處罰的程序呢?
 

本案解釋中確認緩起訴處分具有「個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的」,這與刑罰的目的完全相同,也正是為何緩起訴處分可以替代刑事追訴的道理所在。如果是犯罪嫌疑人同意的就不算是處罰,難道認罪協商中同樣經過犯罪嫌疑人同意的量刑協商之後,所加施的刑罰也不是處罰嗎?

 

經犯罪嫌疑人同意而為緩起訴處分之後,如果還可就同一個行為加課行政罰,那在行政罰執行之後,還可以再針對同一個行為,撤銷緩起訴處分而再行起訴追究刑責施以刑事處罰嗎?同時,在緩起訴處分之前應不應該告訴犯罪嫌疑人,您可能還被課以行政罰,才徵求同不同意緩起訴處分呢?檢察官可以因為不是行政罰的主管機關,就不關我的事嗎?國家想要處罰同一個違法行為,可以用法律多規定幾個不同的主管機關,就多處罰幾次嗎?緩起訴處分應是用來替代國家針對一個違法行為的所有處罰,而不應只是替代刑事處罰而已。不能規避的一個問題,是針對一個違法行為,國家究竟可以處罰幾次呢?
 


法官保留的欠缺遭到遺忘

 

解釋中另一個思考的角度是,緩起訴處分不須經由法院審查,就只是履行的負擔而非處罰。可是行政罰鍰也是不須先經法院審查即可強制執行,難道也不是處罰嗎?緩起訴處分不須法院審查,是因為當事人已經表示同意接受負擔義務的緣故,不能是判斷緩起訴處分是否為處罰的判準。


這樣的思考角度,有個盲點,就是在遇到涉及財產權的問題上,法官保留原則常常遭到遺忘,而不被看成保護財產權的必要機制。罰鍰處分,依行政執行法的規定,概無法官保留原則的適用,得逕由隸屬行政系統的法務部強制執行署為強制執行,就是個例子。

 

然則今日法制之中,屬於行政罰性質的罰鍰,可能動輒以億元計,也可能動輒以税款的倍數計,其數額可能遠比刑罰的罰金為甚。不但立法上刑罰與行政罰額度輕重失衡,實務上即使是受到緩起訴處分的違法行為,行政機關亦往往可能因為涉及刑事而有裁罰過重的問題。此在稅法的案件,尤不鮮見。

 

受到以億計的罰鍰處分者,可能並無財力足資負擔,沒有事前司法審査、法官保留原則的保障,受到強制執行時,可能形同抄家。所餘的救濟也只有請求行政法院緊急裁定停止執行一途,實際上來不來得及,也在未定之天。

 

而事實上無法排除發生的狀況是,行為人有可能在歷經了兩種法律程序之後,根本還來不及得到法院救濟,即已面臨傾家蕩產的危機。如果還要用緩起訴處分不須法院審查做為理由,來支持行政罰法並不違反一行為不二罰的結論,怎麼不會有權利保障意識與警覺不足的遺憾呢?
 


請不要說本文描述的似乎只是某種極端的例子。然則極端的情況,不正就是憲法應該有能力預防或者施予保護的情況嗎?



歸納一下,也許應該重新發問:在沒有事前的司法救濟程序保障之下,一個人犯下只是輕微的違法行為(否則不會得到緩起訴處分),究竟可以被不同的權力機關追究處罰幾次,才該受到憲法正當程序中一行為不二罰原則的保障呢?


最後要說一句,本案中也有一件令人欣慰的事,至少有七個案件裡的許多位法官,他們的憲法意識,似乎並不亞於大法官。
 

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